前    言

 

2015年4月，国务院批准设立湖南湘江新区（以下简称湘江新区）。湘江新区位于湘江西岸，包括长沙市岳麓区、望城区和宁乡县部分区域，面积1200平方公里，核心区490平方公里。作为全国第12个、中部第1个国家级新区，湘江新区的建设，对于促进中部地区崛起、推进长江经济带建设、加快内陆地区开放发展具有重要的意义。

2016年5月16日，湖南湘江新区管理委员会公布了《湖南湘江新区发展规划（2016—2025年）》，明确了湘江新区未来10年发展的目标定位、产业空间布局，以及城市品质塑造、生态文明建设、自主创新示范区建设、对外开放协作、城乡统筹推进等重大领域的发展思路，为湘江新区的未来发展指明了方向。

湘江新区的建设是一项涉及政治经济、社会民生、科技文化与资源环境的复杂系统工程，面临着体制机制改革、创新驱动发展、城乡统筹协调、财税金融支持、区域联动合作、两型生态建设等一系列复杂而现实的问题。为了让湘江新区有科学可行的发展与建设举措，使新区的各项战略规划得以贯彻实施，受长沙市社科联的委托，由湖南商学院和中南大学共同承担了长沙市社会科学重大招标课题“湖南湘江新区建设与发展研究”。本报告是该课题研究成果的汇总，在分析总结湘江新区现实基础与发展瓶颈基础上，针对新区建设发展面临的核心问题，从产业发展、产城融合、两型建设、城乡统筹、行政体制、金融支持、对外开放等七个方面提出了推动湘江新区改革、建设与发展的主要对策和政策建议。旨在为贯彻落实湘江新区的发展规划，制定促进新区建设发展的各项政策法规和制度措施提供重要参考。

一、现实基础与发展瓶颈

（一）湘江新区经济社会发展的现实基础

1、经济发展取得长足进步

近年来，各国家级新区均保持良好发展态势，2015年，各新区生产总值平均同比增长率19.50%，上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、南京江北新区、湖南湘江新区增速均超过所在省（市）2个百分点以上，在本地区乃至全国经济发展中发挥着示范引领作用。

表1-1  近年来国家级新区的主要经济指标对比

湘江新区自获批以来，各项主要经济指标取得较快进步，“十二五”期间新区保持了14.2%的年均经济增速和21.2%的年均财政收入增速；“十二五”末新区地区生产总值、高新技术产业增加值、固定资产投资、财政总收入相比“十一五”末均实现了翻番。其中，2015年湘江新区核心区实现地区生产总值1411.09亿元，同比增长11%，稳居生产总值1000亿元以上的国家级新区行列。湘江新区人均生产总值126671元，在国家新区中排名第5，甚至高于浦东新区。2016年上半年实现地区生产总值697亿元，同比增长12.0%，经济总量和增速在18个国家级新区中均居第7位。

与此同时，2015年，湘江新区生产总值占湖南省比重为5.5%，在国家级新区中处于中上水平，然而与天津滨海新区、上海浦东新区相比还存在较大差距，新区未来发展速度和规模还有待提高。

2、基础设施建设稳步推进

目前，湘江流经新区总长约25公里的范围内共有6座跨江大桥和2条过江隧道连接老城区，新区内轨道交通有已运行的地铁2号线从梅溪湖出发横穿岳麓区，长株潭城际铁路将于2016年底竣工通车，湘江新区综合交通枢纽采用世界领先的TOD模式，总建筑面积超过31万平方米，总投资30亿元，初步实现了新区内智能化、多层次、零换乘的交通体系配套建设。相较而言，上海浦东新区在“十二五”期间，公共交通基础设施投资累计完成1300亿元，轨道交通新增4条线路建成运营；天津滨海新区在“十二五”期间，新开公交线路66条，核心区公交覆盖率达到90%。

3、生态与人居环境明显改善

近年来，湘江新区实施了湘江流域水污染综合整治和垃圾污水处理设施“三年行动计划”等十大环保工程，污染治理有序推进，生态环境得到持续改善。其中，每万人拥有公共交通车辆4.01标台，基本实现城区70%公交化、80%出租车清洁能源、新能源化。2014年城市污水处理率达到96.9%，明显高于浦东新区87.87％的水平，全年空气质量优良率为75%，与浦东新区92.6％的全年空气质量优良率有一定差距。作为典型标杆，梅溪湖新城先后获批成为全国绿色生态示范城区和联合国“全球人居环境奖”。

（二）湘江新区现阶段发展的主要瓶颈

1、产业发展特色不明显

湘江新区的战略定位首先是战略性新兴产业基地，然而，新区现有产业类型单一，主要依托房地产开发。其次，高端装备制造业、现代服务业规模以上企业数量偏少，缺乏央企和优势龙头企业，产业集聚度不高。现有园区内规模以上产业发展乏力，大多以中小型企业为主，园区之间产业特色程度不高，缺乏差异化发展。

2、产城融合发展相对滞后

从单一的生产型园区向城市综合功能区转型是产城融合背景下新区发展的必然选择。然而，目前城市功能还不完善，体现在新区交通基础设施不完善，民生基础设施开发与产业开发不协调，开发区生产生活配套不齐备等。与此同时，现行“分灶吃饭”财政体制下，经济功能区与行政管理区还存在一定程度的利益冲突。

3、两型与生态特色不够凸显

湘江新区在两型综合改革方面取得了丰硕的前期成果，然而，新区近年来发展过程中两型和生态特色不够明晰，体现城镇生态化建设还在探索阶段，尚未形成典型模式；绿色建筑、绿色交通没有普及；环境治理缺乏统筹；节能环保产业规模和湘江新区体量不匹配等。

4、城乡统筹发展不够协调

建立城乡统筹的土地流转市场是新型城镇化的内在要求，然而湘江新区核心区的土地利用总规是按行政区加总实现的，土地规划相对滞后于新区发展需要；土地流转机制还需要进一步完善。与此同时，公共服务尚未实现城乡均等化，核心区公共服务资源明显集中；城区常住人口与城市发展规划的目标还存在较大差距；小城镇建设缺乏本土特色。

5、行政管理体制有待完善

湘江新区是经济功能区，具体建设项目主要依赖属地政府，项目拆迁主体与建设主体相分离，建设进度受到制约。与此同时，湘江新区主体地位不明确，管理功能存在重叠和多头管理，权限纠纷的解决制度尚未完善，行政体制运行中的程序制度缺失，城市管理效率有待提升。

6、金融对实业支持力度不足

湘江新区金融业的发展瓶颈主要体现在整体规模不大不强，缺乏全国性金融总部；金融业对创新创业、新兴产业的支持不够，中小企业获得风险投资的难度大；对创新性的金融业态支持不足，缺乏有效的扶持政策。

7、区位定位与开放格局存在短板

湘江新区规划中明确了“三区一高地”的战略定位，然而实现长江经济带内陆开放高地的难度最大，开放型经济短板较为明显。长沙市现有经济结构外向型程度较弱，主要体现在区域发展空间受限，辐射带动能力不强、国际化程度不高；跨省域投资规模不大，产业与外部联系不够紧密；缺乏核心交通的对外接口和便捷的商品通关渠道。

 

二、构建现代产业体系

（一）湘江新区产业发展存在的主要问题           

1、产业发展特色不明显，未能形成强有力的产业集群

尽管湘江新区产业发展取得了巨大成绩，但总体上讲，产业类型繁多，特色不鲜明，从而未能形成强有力的产业集群，没有发挥出集聚效益。

2、产业企业规模偏小，缺乏大型/超大型企业

目前，湘江新区产业企业以中小企业为主，世界500强、全国100强、央企等缺乏，从而导致企业研发和自主创新能力十分有限，难以形成湘江新区企业品牌。

3、产业配套政策相对滞后，对企业的扶持力度有限

尽管湘江新区出来了一些产业发展政策，但相对比较零散。相对于其他新区，产业配套政策力度较弱，对企业的扶持力度有限，从而导致产业导入缓慢。

（二）促进湘江新区产业发展的对策

1、发展新兴产业，形成现代产业集群

未来湘江新区可发挥自身优势，重点打造以下产业集群：

两型产业集群：依托长沙高新区、宁乡经开区、岳麓科技产业园、宁乡高新区节能环保产业园和新能源产业园等专业园区以及科力远、红太阳光电、金州锂电谷、远大住工等重点企业，在巩固绿色建筑、太阳能光伏等全产业链的基础上，大力发展两型产业集群，做大做优环保技术、节能装备、装配式住宅、锂电池等特色产业。

智能制造产业集群：依托长沙高新区智能制造产业园、中联重科工业园、宁乡经开区先进装备制造产业园、智能家电产业园等专业园区和中联重科、三一重工、晟通科技、中航起落架、格力电器、华自科技、华曙高科、威胜电子、长泰机器人等重点企业，提升工程机械、电力设备等传统优势产业，培育发展航空航天装备、智能家电、智能电网装备、高档数控机床、海工装备产业，将3D打印设备、智能机器人系统集成和本体制造、工业和服务机器人产业做出特色，实现生产过程自动化、流程管理数字化、企业信息网络化、智能制造云端化，打造一批生产过程和生产产品智能化领军企业。

互联网+与大数据产业集群：依托麓谷北斗产业集聚区、长沙高新区移动互联网产业专业园、信息产业园和望城经开区电子信息产业园等专业园区、中南大学科技产业化基地以及中国联通云数据中心、中光通信、中心通讯、网讯通科技、景嘉微电子等重点企业，加快电子信息产品核心基础零部件（元器件）、关键基础材料的研发生产，大力发展新一代电子信息技术设备制造业，做大做强卫星技术及应用、集成电路、信息通信设备、数据库、办公软件、操作系统、中间件及工业软件产业。

发挥长沙北斗产业安全技术研究院技术优势和北斗微芯产业应用项目优势，建立湘江新区北斗“排头兵”，打造军民融合开放协同创新平台和实现北斗应用产业化，在核心芯片、应用终端、系统集成、运营服务等领域形成产业优势，在流域治理、水质监测、水雨情监测、地质灾害预警、防汛减灾、水资源保护、水土保持、节水灌溉等领域形成公共服务平台，并建立相应的大数据库，发展大数据产业。充分利用北斗系统推广使用所带来相应产业发展机遇，在智能手机、车载终端、穿戴设备等个人消费领域生产相应的配套产品，促进北斗系统与移动互联网、大数据、云计算等新型技术和产业的融合发展。

虚拟现实产业集群：充分利用长沙高新区移动互联网产业专业园、信息产业园和望城经开区电子信息产业园等专业园区和国家超级计算长沙中心，通过政府、专家、企业三方合理发起建设“中国·湘江新区虚拟现实（VR）产业基地”，依托国防科学技术大学、中南大学、湖南大学等高校人才和技术优势，设立虚拟现实产业研究院，发起相关天使创投基金和产业投资基金；组建虚拟现实教育集团、搭建公共服务平台、打造学术交流中心、构建企业创新中心；建设虚拟现实主题公园，举办虚拟现实国际博览会；引进成立中国·湘江新区虚拟现实国家重点实验室。通过3-5年努力，培育比较完整的VR产业链，打造全国领先的VR产业集聚区和全球VR产业重要的创业创新平台。

新材料产业集群：依托长沙高新区国家新材料成果转化及产业化基地、宁乡高新区国家级节能环保新材料高新技术产业化基地，以及望城经开区国家有色金属材料精深加工高新技术产业化基地和晟通铝业、红宇新材、杉杉新材、金天钛业、邦普循环等重点企业，重点发展动力电池及材料、金属新材料、高性能复合材料，布局发展石墨烯、纳米材料、生物材料、智能材料等前沿材料领域，打造储能材料产业链、有色金属材料产业链、碳材料产业链、精细化工材料产业链、绿色建筑产业链和磁性材料产业链，形成我国中西部地区新型材料产业集聚的重要基地。

生物医药产业集群：依托长沙高新区生物医药产业专业园、岳麓科技产业园生物基因检测专业园、宁乡经开区医疗机械专业园和九芝堂、楚天科技、方盛制药、圣湘医药等重点企业，发挥制药产业、高性能医疗机械产业优势的同时，大力发展生物疫苗、诊断试剂、基因工程药物、现代中药、化学制药、医药物流等产业。

现代服务产业集群：一是建设医疗健康中心。发展先进有效、安全便捷的健康技术，应对重大疾病和人口老龄化挑战。促进生命科学、中西医药、生物工程等多领域技术融合，提升重大疾病防控、公共卫生、生殖健康等技术保障能力。研发创新药物、新型疫苗、先进医疗装备和生物治疗技术。推进中华传统医药现代化。促进医学和健康医疗大数据研究，发展精准医学，研发遗传基因和慢性病易感基因筛查技术，提高心脑血管疾病、恶性肿瘤、慢性呼吸性疾病、糖尿病等重大疾病的诊疗技术水平。开发数字化医疗、远程医疗技术，推进预防、医疗、康复、保健、养老等社会服务网络化、定制化，发展一体化健康服务新模式，显著提高人口健康保障能力，有力支撑健康新区建设。二是建设商贸物流中心。引导传统工业和商贸服务企业开展电子商务，鼓励基于电子商务的各种商业创新推动实体交易与网上交易共同发展。培育本地新兴电子商务企业，以楼宇经济为载体，依托现有电子商务平台吸引更多企业入驻，开展形式多样的B2B、B2C电子商务业务，建立大宗商品电子化交易平台，形成电子商务产业集群。打造国家级电子商务示范基地。开发整合实体与互联网资源的垂直电子商务平台，形成批发市场O2O市场群，打造高桥国际示范区。通过整合新区以及长沙市各类批发市场的物流资源，建设区域性、综合性、开放性的第四方物流信息平台，鼓励商贸流通企业、生产加工企业和物流配送企业通过各种合作方式，对配送资源进行整合和规划，实现城市共同配送。

2、引进国内外知名大企业，形成品牌优势

湘江新区应参考其他新区在引入国内外知名大企业方面的经验，打造湘江新区企业品牌。一是坚持内涵式和外延式发展相结合，实施大企业战略，重点培育一批龙头企业和“专、精、特、新”的创新型企业。重点利用湘江新区科技资源丰富和区位条件优越的条件，提升现有骨干企业。强化招商引资，推进产业合作与交流。进一步拓宽招商引资渠道，努力引进国内外资金、重点项目、先进技术和先进管理经验，重点在卫星技术及应用、智能制造、大数据与云计算、操作系统等领域引入大企业。五年内培育100家以上核心竞争力强、行业影响力大、示范作用显著的领军型标杆企业，20家具有国际影响力的品牌企业。二是创建一批优势产业园区。围绕未来湘江新区产业发展重点领域，探究影响各专业领域产业发展的主要影响因素，充分依托湘江新区现有产业基础，创建一批特色产业园区，强化产业集聚度。三是大力推进创新平台建设。以现有高校、研究院的重点实验室、工程研究中心和骨干企业技术研发中心为基础，联合国防科学技术大学、中南大学、湖南大学等高校成立湘江新区产业研发平台，重点在卫星技术及应用、智能制造、信息通信设备、大数据与云计算、操作系统等优势学科领域构建创新平台。加强与外部科研机构的技术合作，组件以共性关键技术开发为重点，具有较大规模、多学科综合交叉、创新能力强、开放运行的公共技术创新平台。

3、出台积极的产业配套政策，强化产业导入

湘江新区应参考其他新区在产业配套政策方面的经验，出台积极的产业扶持政策，强化产业导入。

湘江新区可借鉴重庆两江新区在产业配套政策方面的经验，出台相应的产品配套政策：

（1）企业入驻政策

第一、对两院院士、千人计划专家、国家杰青等各类高层次人才带技术、专利或其他创新成果到湘江新区进行产业化推广的新注册科技创新型企业，经管委会评审认定的项目一次性给予开办补助。

第二、世界500强的企业、国内外行业领先的大企业集团、国家重点科研院所等来新区新注册设立的科研机构，经国家及市有关部门认定，按照市级、国家级标准，分别一次性给予开办补助。已获外省认证的外地高新技术企业入驻湘江新区，直接予以认定，并按新区高新技术企业资助办法予以补助。

第三、对新建院士专家工作站，一次性给予开办补助；对新批准设立的企业博士后科研工作站，给予开办补助。

  第四、对于通过验收的市级或国家级科技孵化器，一次性给予奖励。

（2）运营扶持政策

一是创新企业（机构）入驻新区建设办公用房、厂房等用地给予相应的用地补贴。

二是创新企业（机构）入驻新区租用房屋，可享受房屋租金补贴：可享受自注册年度起连续3年租金补贴。

三是制订湘江新区重要产业发展扶持政策，对于符合湘江新区未来产业重要发展方向的企业给予相关财税运营扶持政策。

（3）创新激励政策

一是对通过认定的国家高新技术企业，一次性给予资金支持。

二是对通过认定的国家级创新型（试点）企业，一次性给予科技创新经费支持，用于企业研发平台或研发中心的建设以及研发能力的提升。

三是实施知识产权激励：根据企业专利申请数量给予相应的奖励。

四是对牵头制定并获批国际、国家、行业标准的企业(机构)，一次性给予奖励。

五是对经国家、市级认定的区内产学研技术创新联盟、技术开发合作平台、公共技术（服务）平台、科技创新与成果转化基地等创新组织，给予立项资金支持。

六是由各类高层次人才主持的重大科研项目，获国家及国家部委、湖南省科技计划资助的，予以相应的配套资金支持。

 

三、着力推进产城融合发展

（一）湘江新区产城融合存在的主要问题

1、交通基础设施不完善

湘江新区目前具有由铁路、高速公路、市政道路、水运航道、跨江大桥隧道、轨道交通及综合交通枢纽组成的交通网络，但总体来说，湘江新区的城乡交通网络布局不尽合理，对外通行能力有待提高。

快速化通道偏少：湘江新区南北向快速化通道中，黄桥大道离城市密集区较远，西三环为收费的高速公路，西二环通行压力太大；东西向快速通道较少，尤其是城市密集区域以及连接高星组团和宁乡组团、坪浦组团和宁乡组团的快速道路很少。

城区路网密度偏低：尤其是宁乡组团和坪浦组团，道路密度较低。对支路建设缺乏重视，导致城市道路网功能级配失衡，出现较多尽端路、断头路、错位路。主次干路混淆，道路资源分配不合理，随着人口的聚集，湘江新区内道路的通行压力将越来越大。

缺少轨道交通：除去已运行的地铁2号线和正在建设的地铁3、4、6号线以及长株潭城际铁路，总的来说，湘江新区内的地铁线路太少，覆盖的区域偏小，向西边的纵深不够，地铁线路还没有延伸到宁乡组团。

2、民生基础设施建设与管理不足

民生基础设施总量不足，结构失衡，供求矛盾突出：随着湘江新区城市化进程的加快，城市人口增长较快，城市供水、燃气、供电管网等市政设施不能有效满足湘江新区发展的需要，城市垃圾无害化处理、污水处理设施不足，处理率低等问题依然存在，医疗、科技、体育等公共服务设施布局优化不合理，民生基础设施供需矛盾仍然比较突出。

民生基础设施运营效率低，服务质量低：大部分基础设施仍然是国有，并实行行业垄断经营，市场化、产业化程度有限。民生基础设施管理权责利关系不明确，建设、管理、运营脱节，竞争意识弱，管理手段和方法落后，效率不高。同时，由于缺乏有效的价格形成机制，导致定价难以真正反映物品或服务的市场价值，无法起到平衡供求、增进效益的作用。

3、开发区配套不齐备

生活配套设施滞后：产业园区周边生活配套设施建设滞后，缺乏文体和商业配套设施。一些企业职工宿舍建设短缺问题还较为严重，除部分企业建有职工宿舍外，目前很多园区企业只能通过租住周边民房来保障，居住条件还比较差。此外，还存在着供水、供电、有线电视、网络等企业和职工急需的公共服务保障不足现象，缺少文体活动中心、商场、医院和菜市场，不能顺利保障职工正常生活，一定程度上还加重了企业“招工难”、“留人难”问题，对园区的招商和投资发展环境也造成了不利的影响。

相关中介配套服务不够：金融、物流等生产性服务业发展水平未能扩展到园区。物流服务也未进驻园区，企业物流主要依靠自身解决，园区现代化物流设施和物流体系建设滞后。国内外著名的劳务、法律、广告、设计、管理咨询等中介服务业机构比较少，给入园企业拓展生产经营活动带来制约和影响。

（二）推进湘江新区产城融合的对策

1、优化空间布局，确定产城融合基本格局

按照“以城促产，以产兴城，产城联动”的发展模式，大力推进梅溪湖国际新城、滨江商务新城、洋湖总部经济区、大王山旅游度假区等重点片区的建设。

梅溪湖国际新城：大力发展医疗健康产业、文化旅游业以及发展现代服务业，完善基础设施建设，打造梅溪湖综合管廊示范区，着力改善生态环境，将梅溪湖国际新城建设为宜居宜业的生态绿色新城。

滨江商务新城：定位为现代金融商务中心，以文化、旅游、休闲、综合商圈为驱动引擎，以都市居住为依托的复合型新都会中心，形成以银行、证券、保险、基金、信托等多元化、多层次的金融产业格局，打造中国中部金融中心和长沙“陆家嘴”。

洋湖总部经济区：以生态旅游为牵引，强化商务商贸、教育医疗、文化娱乐的配套服务，打造为功能复合的总部经济基地、城市中心的湿地公园、生态宜居的活力新城。

大王山旅游度假区：重点以绿色旅游产业带动片区开发，形成文化、旅游、商业和酒店四大板块。发展为国际水平的旅游度假区，山水洲融合的绿色新城。

其他重点片区：大力推进岳麓山大学城、滨水新城、望城经开区、沩东新城、宁乡高新区、宁乡经开区等重点片区建设，大力发展新材料、互联网+与大数据、虚拟现实、两型和智能制造等产业，加强基础设施建设，提升公共服务水平，注重生态环境保护建设，促进绿色低碳循环发展，把重点片区建设成为经济社会全面发展、产业和城市深度融合、城乡环境优美、居民生活更加殷实安康的新型城区。

2、完善基础设施建设，增强产城融合支撑能力

增强人流、物流集散功能，建设交通枢纽中心：将金桥综合交通枢纽建设成为一站式汇集高铁、地铁、城际、长途汽车、城市公交等一体的现代化综合交通枢纽；优化湘江新区（大河西）综合交通枢纽功能，将其打造成为长沙与长江中游城市群之间同城化中短途客运集散中心之一。提质长沙货运西站，形成面向中西部地区的客货分流节点枢纽。

快速路与轨道交通相结合，加强交通路网建设：加强城市密集区、组团之间以及南北向通道的快速路建设，绕城高速尽早取消收费或者降低收费标准，实施岳麓大道、金洲大道快速化改造工作。稳步推进轨道交通建设，将地铁2号线延伸至金桥枢纽站。加快完善城市道路网络，强化城市支路网、街巷微循环系统和疏堵工程建设，避免城市断头路。加快城乡结合部和城市出入口道路的统一规划、统筹建设和改造，搞好城市干支路网、快速路网和干线公路的衔接，提高道路通行能力。

提高综合承载能力，加强市政基础设施建设：推进湘江新区地下综合管廊建设，加快区内交通、通讯、供排水、供电、供热、污水垃圾处理、燃气设施建设，扩大综合管廊试点，全面推进梅溪湖、滨江新城、湘江新城和先导洋湖地下综合管廊建设示范区建设。完善防洪排涝体系，构建功能完善、保障有力、安全可靠的市政设施体系，实现区域基础市政设施“一张网”。加强灾害风险管理，完善超标准洪水防御预案，进一步强化防汛指挥系统、防汛仓库和物资储备等建设，加快建立与经济社会发展相适应的综合防灾减灾体系。

3、完善公共服务与社区管理，深化产城融合水平

重点建设长沙高新区、宁乡高开区、宁乡经开区、望城经开区、岳麓科技产业园，高水平规划、稳步推进建设为产城一体示范区，探索产业发展与城镇发展相互依托、相互促进，产业、城市、生态融合发展的成功模式，并总结经验在全省示范推广。

完善产业园区配套服务，致力打造宜业宜居产业新城：完善产业园区内部的服务配套设施建设，整合涉农、扶贫、移民资金等设立产城融合引导资金，专项用于鼓励园区生活性服务配套及公共服务设施建设；围绕产业园区定位和主导产业发展，在产业园区周边加快推进各类综合性和专业型市场，配套发展医疗、保健、金融担保、商业中心，大力发展餐饮、娱乐、信息、物流、交通服务等第三产业。

建设差异化的公共服务设施级配体系：在湘江新区核心区建设时，应重点布置符合年轻人消费需求的一站式、多选择、体验型的大型现代时尚公共服务设施综合体，如包含超级市场、大型购物中心等在内的区级商业中心，以及包含影剧院、文化艺术中心、体育馆在内的文体中心。与此同时，在社区级公共服务设施的建设过程中，应更多结合老年人群的空间活动特征，优先建设便利中心、老年会所、社区健康服务中心、护理服务站等侧重为老年人服务的设施，满足其购物、医疗、养老等基本生活需求，同时还应完善社区公共服务设施的无障碍建设。应建设适应不同年龄层次人口需求的特色化的公共服务设施级配体系，增强人们在湘江新区居住的幸福感，进而实现更深层次的产城融合。

推进湘江新区社区管理创新：建造宜人宜业的绿化环境，抓好环境清洁、美观和绿化养护；建立高品位的文化娱乐设施，有计划地开展各项文化活动。可以在湘江新区内建立种类全、品质高的文化娱乐设施，包括文化广场、网球场、游泳池、多功能会议厅、保龄球馆、培训中心、娱乐中心等。每年还可以有计划地开展高品位的文化艺术活动，如高新技术研讨会、环湖长跑、文化艺术节、读书摄影诗歌竞赛、保龄球挑战赛、大型游园活动等等。

4、加强基础设施运营管理，提升城市管理水平

建立城市基础设施信息平台，推进智慧新区建设：开发湘江新区基础设施信息管理系统，集成地下管线、交通道路、桥梁等基础设施信息，实现基础设施信息在线调用和共享服务，为湘江新区基础设施的布局规划、城市应急救灾管理、事故排查、检修维护等提供支持。提升城市管理标准化、信息化、精细化水平，提升数字城管系统，推进城市管理向服务群众生活转变，促进城市防灾减灾综合能力和节能减排功能提升。积极推进智能交通、智慧医疗、智慧城市等先进信息管理及应用服务体系建设。

建立公允的基础设施经营定价机制，实现“消费者满意、投资人受益”：建立公允的定价机制，发挥价格在市场经济的资源配置中的决定性作用，吸引社会资本进入基础设施建设领域。基础设施建设作为公共服务产品不仅要有较为低廉的价格，也要有科学的经营定价机制、合理的收费机制，确保项目对投资者保持一定的吸引力。

完善参与机制，促进社会参与城市基础设施管理：加大政府购买公共服务的力度，推进社工进社区，实现政府管理与社会管理有机结合。在实践中，湘江新区可依法制定由相关群体参与的战略规划、行动计划，组织听证会，可以发动群众制定相关标准和规范等；在执行层可以组建物业管理协作委员会，实行委托经营等；在监督层可以开通热线电话、开发手机报案系统。

 

四、深入推进两型生态绿色新城建设

（一）湘江新区两型生态绿色新城建设的主要问题

湘江新区的前身大河西先导区作为全国两型社会建设综合配套改革试验区的核心区，在两型生态建设领域积累了丰硕的前期成果，生态绿色理应是湘江新区有别于其它国家级新区的鲜明特色。然而，新区获批以来着重项目的引入与建设，两型生态绿色方面的改革创新不够凸显。

1、绿色建筑和绿色交通尚未普及

湘江新区虽初步建立了绿色建筑指标体系，且其中多数指标为国内首创，但目前建成区绿色建筑覆盖率不到30%，与规划中核心区新建建筑中绿色建筑覆盖率达80%的目标还存在较大差距。绿色交通即便在核心区也没有实现普及。相较之下，株洲市2011年就实现了城区所有公交电动置换，成为全国首个“电动公交城”。与此同时，率先启动公共自行车租赁系统并形成集生产、研发、运营和管理于一体的产业模式。

2、垃圾分类、城乡环境同治缺乏统筹

随着湘江枢纽工程一期正式蓄水，库区水环境面临巨大压力。湘江流速减缓、水环境容量降低，加上城区尚未实现全截污，仍有近30万吨污水直排湘江及浏阳河等支流，岳麓污水处理厂、黑麋峰垃圾处理场渗滤液排放库区内，水环境安全面临巨大压力。农村环保长效机制尚待建立。乡镇污水处理厂建设与运营资金需求量大，标准化、市场化的配套投入机制尚未形成。城乡结合部垃圾转运量和转运成本居高不下，运行费用难以为继。城区畜禽养殖退出、农村面源污染治理面临反弹压力。

3、产业对生态绿色倾斜不足

现有节能环保绿色产业规模与湘江新区体量不匹配。行业利润平均水平偏低，非生产经营性成本支出高，存在一定程度的同质化恶性竞争；业态多为传统污染治理技术和产品，洁净技术和资源综合利用技术与国际国内领先水平还存在差距。现有产业政策对生态绿色产业的投资倾斜和财政支出倾斜力度不足，绿色金融渠道相对缺乏，缺乏统一的产业平台，湖南环保产业的品牌和形象尚未形成。

（二）加强两型生态绿色新城建设的对策

针对现阶段两型生态绿色新城建设的主要问题，需要从以下几个方面入手，深入推进新区两型社会与生态城镇化建设。

1、稳步推进海绵城市试点建设

统筹发挥自然生态功能和人工干预功能，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式；统一规划、建设和管理城市地下综合管廊，全面完成核心区雨污分流改造和生活污水全处理。综合采取了“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，将70%以上的降雨就地消纳和利用。争取到2020年，新区城市建成区50%以上的面积达到海绵城市的目标要求，积极争取第二批全国海绵城市试点。

2、积极发展节能环保绿色产业

重点支持长沙高新区建设湖南省节能环保特色产业园、环保产业示范园区和全国第一个环保服务业试点园区。力争打造千亿级产业集群，建成中部最具竞争力的环保产业基地；加快新能源产业专业园区发展打造湖南新能源产业企业集群。与此同时，要进一步加强规划引领，推动产业错位发展，避免同质化恶性竞争；加强产业平台建设，形成我省环保产业对外交流和展示的窗口。

3、大力推广绿色建筑和绿色交通

出台鼓励和支持绿色建筑建设、消费的扶持政策；将绿色建筑相关指标、星级标准等指标纳入土地出让、规划设计等全过程。争取到 2017 年，新建建筑实现绿色建筑覆盖率 100%。加大奖励力度，鼓励绿色投资，通过积极的财政、金融、税收等优惠政策，实现对绿色建筑的积极引导。培育和建立绿色建筑检测和研发平台、建筑合同能源管理交易平台、建筑碳排放平台。

推动实现区域“绿色交通”全覆盖，优先建设以公共交通为导向（TOD）的绿色交通体系，加快新区内点对点公交线路的设计与建设。鼓励和推广双能源汽车、电动汽车等绿色节能交通工具，促进基于移动互联网的电动汽车共享模式发展。加快轨道交通建设，到2025年实现轨道交通路网通车里程80 公里。加快绿道建设，在梅溪湖、洋湖、大王山建设总长 50 公里以上的慢行交通系统。与此同时，在新区核心区范围内全面建立自行车租赁系统，实现立体公共交通系统的无缝对接。

4、加强生态环境治理与垃圾分类体系

继续实施湘江流域重金属污染治理工程，统筹推进湘江干流及各支流截污治污、清淤疏浚、排水防涝、护岸防洪、生态修复等工程；加强大气污染防治，全面退出“三高一资”行业，全面推进工业企业入园，全面落实扬尘控制网格化管理；积极推广天然气、太阳能、水源热泵等清洁能源，扩大高污染燃料禁燃区范围；推进固废污染防治及土壤修复。

建立高效的垃圾分类收集和运输体系，制定以“源头减量”为主导的管理战略，以两型示范小区作为试点，从定额收取垃圾费向按重量或体积收取转变，从以填埋为主的生活垃圾处理方式向以焚烧、堆肥和垃圾发电转变。与此同时，加强垃圾信息化管理，凝聚科技力量，重视与环保组织在小区垃圾分类推广中的合作，积极发展垃圾再利用产业链。

5、结合国际先进理念共建生态新城

借鉴苏州工业园区和中新天津生态城的政府间合作模式，建立中外政府高层共同主持的双边工作委员会，引入发达国家在城市规划、建设管控、智慧城市建设方面的成功经验，在规划编制、建设管控、绿色建筑设计、资源循环利用、环保公共服务等领域展开全面合作，同时大力引进国际领先的节能环保产业项目和资金，共建具有国际领先水平的生态示范新城。

6、积极申报生态文明示范区

申报生态文明示范区对湘江新区创造了良好的生态产业基础，提高市民示范创建氛围，进一步争取国家层面和省级层面的政策支持具有深远意义。应该举全区乃至全市之力，全力做好各项申报工作。一是思想统一，步调一致，积极主动完善相关佐证材料，确保高质量、高标准完成申报任务；二是深入研究，认真研读分析指标，科学界定基本条件，科学理清考核标准，科学编制申报材料；三是强化调度，确保时效，严格把握时间节点，切实加强各部门沟通协调，共同推进生态文明示范区申报工作。

 

五、统筹协调，促进城乡融合发展

（一）湘江新区城乡统筹存在的主要问题

1、土地规划滞后，缺乏有效土地流转机制

湘江新区发展需要一致性的土地规划，但各行政区、县、乡和新区核心区的土地规划是按照长沙市土地总体利用规划的要求根据各自特点编制的，规划在湘江新区具体执行时，各行政区、县、乡还需要根据湘江新区发展要求和《长沙市土地总体利用规划调整完善工作方案》进行相应调整，才能保证湘江新区土地规划的一致性，这势必会造成湘江新区土地规划相对滞后于新区发展需要，且由于目前还缺乏有效的土地流转机制，湘江新区在土地的集约利用和产业的演变之间存在些矛盾。根据长沙市城市土地利用规划，现行土地政策将土地分为商、住、工业这三种太粗了，针对不同的优势产业要靠合理的降价来引入，甚至是无法通过协议出让来引入，那么如何通过合理的土地政策引导产业布置，如何实现土地的集约利用，都是存在的问题。

2、城乡公共服务待遇不平等

湘江新区在发展经济的同时虽然高度关注群众的切实感受，努力做到使经济发展的过程成为群众享受成果、得到实惠的过程，但目前在城乡统筹发展领域仍然还急需进一步发挥湖南湘江新区的引领作用，充分调动区县、园区的积极性，凝聚同心同向，共建共享的发展合力，统筹城乡规划，分类指导、科学统筹乡镇产业发展和公共服务设施建设，实现现代农业和美丽乡村共同推进。

3、城市人口未达到最优规模效益

在长沙市的发展过程中因为了避免大城市病，根据惯例采取了直接加设门槛的方式，控制人口迁入和人口规模的扩大。目前长沙市城市化率已超过70.6％，按照国际通用的标准衡量，已进入城镇化发展后期阶段，现阶段的城市空间规模整体应呈现以人口增长为主要推动力，根据长沙市城市总体规划，到2020年，长沙市中心城区城市人口规模要达到629万人，目前长沙市人口375.76万，所以长沙市应该放开户籍限制，抓住沿海一线城市房价高、生活成本高的锲机，采取有效措施，鼓励人口迁入湘江新区。

4、小城镇建设缺乏特色

湘江新区已经建设了关山、光明、真人桥等一批“美丽乡村”，但仍需精细化打造城乡结合部；通过因地制宜规划设计，修旧如旧，重组重构，积极引入社会资本、民间资本，推进城乡结合部有机更新，将繁华与宁静、创新与仿古、快节奏与慢生活、现代农业与新型城镇有机融合，把桃花岭、象鼻窝等区域打造成乡村旅游示范区+“两型”合作社引领区。

（二）促进城乡统筹发展的对策

1、提高湘江新区对外围人口的吸引力，争取湘江新区人口达到最佳规模

保持长沙房价相对深圳等一线城市的价值“洼地”优势，及生活配套设施的完善，吸引深圳等一线城市的人口入居；鼓励引导资源环境消耗低、发展潜力大的产业项目在湘江新区布局，依托优势资源发展特色产业，夯实产业基础。坚持“创新驱动、质量为先、绿色发展、结构优化、人才为本”的理念，实现产业结构升级，提升城市的经济基础，承接人口的进一步转移。尤其是要提高对高素质人口的吸引力，使经济结构由劳动力密集型向知识密集型、技术密集型转型，提供与其匹配的岗位需求。同时，加强对有发展潜力的基础设施和公共服务设施建设。“新型城镇化”实质是“人的城镇化”，要引导优质教育和医疗机构在中小城市布局，改善公共交通基础设施，提升教育、医疗、交通等公共资源的数量和质量，增强对迁移人口的吸引力，提高湘江新区人口经济集聚能力。

2、改进国土资源管理，发挥土地对产业的支持和引导作用

青岛西海岸新区一地多用、项目用地熟化供给；江西省土地利用指标优先保障赣江新区合理用地需求，对新区建设用地计划实行单列，新区内耕地占补平衡在全省范围内依法统筹解决。黑龙江省优先保障新区重点项目建设用地需求，在年度用地计划安排上给予适当倾斜。湘江新区可借鉴青岛西海岸新区、江西赣江新区在土地管理政策方面的经验，出台相应的政策：

首先土地开发所得收入必须用于实体投资，不能继续进行土地开发或融资途径，避免湘江新区土地开发成为产业。新区房地产开发必须以综合楼形式开发，做到一地多用，综合利用土地资源；房地产开发必须沿交通线集中开发，避免土地的支碎片化利用。对于规划用地严重不足的产业项目适当扩区建设或调整规划。对重大产业项目符合单独选址条件的，从新区单独选址计划中优先给予安排。制定鼓励性政策，支持利用存量房产、土地资源兴办高科技产业、生产性服务业，盘活存量土地，提高土地利用率。

3、探索城乡土地利用新模式

四川天府新区双创活力进一步激活土地管理制度改革纵深推进，农地二权分置全面推行，农村土地股份量化试点启动，城乡建设用地增减挂钩，探索实践土地潜力充分释放。哈尔滨新区允许新区在土地开发整理和利用等方面先行先试，探索在省域内统筹解决耕地占补平衡的方法和途径。湘江新区可借鉴四川天府新区、哈尔滨新区在土地管理政策方面的经验，出台相应的政策：

建立湘江新区城乡统一的建设用地市场，建立健全市场交易规则和服务监管制度。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。完善农村集体经营性建设用地产权制度，探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地进入湘江新区的范围和途径。

按照占一补一的原则，超过上级下达补充耕地任务的耕地数，允许在全省范围内进行指标交易。鼓励开展城乡建设用地增减挂钩工作，允许将群众自愿前提下实施的旧村复垦项目和建制镇用地纳入增减挂钩指标体系，并以实际新增耕地数核定交易指标，提高先行交易指标比例。

4、完善农村产权抵押融资机制

在条件成熟的镇域开展农村产权抵押融资试点。拓展产权融资范围，将抵押物由过去的“三权”逐步扩大到大中型农机具、农村小型水利建设（库、塘、堰）、集体资产股份、农村经营性集体建设用地等，并在试点基础上逐步推广农村土地收益保证贷款。探索引导有融资需求的农户组建合作性非盈利性的村级金融服务组织，或依托农户合作社组建金融服务组织，为农户向农村申请农村产权抵押贷款提供农村产权托管、风险代偿及资产处置服务，降低农户投入农业生产的贷款利率和担保费用，形成相互制约监督的信贷机制。积极稳妥地推动农村资金互助社等新型农村合作金融组织规范发展，做大农村产权抵押融资规模。

5、大力推进公共服务均等化

湘江新区可借鉴重庆两江等新区推进公共服务均等化的相关成功经验：重庆两江新区坚持城乡统筹，在基础设施和公共服务等方面努力缩小区域差距，推进城乡一体化发展；建四级城乡体系，坚持“多中心、网络化、组团式、集约型”的思路，规划形成由新区、行政区划区、新区镇域和村庄组成的四级城乡体系。努力完善方便可及、公平均等的公共服务体系，使新区经济发展与民生改善相互促进。湘江新区可借鉴出台相应的政策：大力推进公共服务均等化，优化教育资源布局，按照就近入学原则接纳农业转移人口和其他常住人口随迁子女入学；强化基层医疗卫生机构标准化建设，推进基本公共卫生服务均等化；强化就业保障，完善用工激励政策，鼓励企业吸纳农业转移人口；积极开展就业困难人员就业援助，落实创办微型企业相关政策，扶持农业转移人口和其他常住人口自主创业；有序推进公租房建设，畅通配租渠道，以及通过贷款优先、税费减免等措施为农业转移人口提供购房帮助，完善并落实社会保险接续办法，不断缩小城乡之间、群体之间的社会保险待遇差距，完善城乡最低生活保障机制。引导区外产业人才到湘江新区就业，实施居住证制度，以连续居住年限和参加社会保险年限为条件，逐步缩小与湘江新区市民的公共服务保障差异，符合落户条件的允许落户。

6、打造农村信息化数据资源云计算平台，完善网络基础设施

按照云计算、大数据的思路，建设集“数据集成、实时更新、在线服务、检索方便”的一体化专业“云”，构建由社区与乡村供销合作社为牵头单位的开发体系，形成涵盖自然农业资源、生产经营、社会保障、法律法规和标准规范等内容为一体的基础数据资源库。构建湘江新区农村互联网信息主流门户及APP应用体系，形成整体联动的一体化服务窗口；实现涉农部门信息资源“一站承载、一网打尽”；并通过完善网络基础设施，提高农村互联网普及率，促进农村电子商务的快速发展。

 

六、加速行政管理体制改革创新

（一）湘江新区行政管理体制中的突出问题

1、行政主体的法律地位缺失

新区管委会这种政府派出机构的管理形式，在宪法、地方政府组织等相关法律中并没有明文规定，管委会的法律地位、体制要求在法律上没有得到相应的确认。另一方面，当前对于湘江新区的管理，主要参考相关文件，其中的条文也只是从宏观上对新区管委会、各个行政区、经济功能区的职责、指导原则、运行体系等进行规定，而没有建立相应的法律制度对行政管理体制变化进行有效的制度支撑和法律保障。

2、区内权限纠纷的解决制度需进一步明确和完善

湘江新区虽未跨行政区，但规划面积也涉及岳麓区、望城、宁乡等区县，同时还包括多个经济功能区。在利益驱动下，各类矛盾和纠纷增多，湘江新区内之间多个机构之间的纵横向冲突出现在所难免，从而引发权限冲突，而权限纠纷的解决制度没有进一步明确和完善，这就导致了区内协调事件增多，将会影响湘江新区行政效率进一步提高、管理职能发挥受到影响，新区进一步发展受阻。

3、行政体制运行中的程序制度需尽快建立

在湘江新区行政体制运行过程中，由于程序制度的不完善导致了职能的重复、越位等权限方面的冲突，以及财权与事权分离等状况。虽然作为湘江新区在名义上对涉及全区的工作具有相应的发展规划、建设管理、审批项目、筹集管理资金、协助管理等权力，但是实际操作过程中，新区管委会对各行政区、各功能区的行政管理工作没有统辖权力，对经济建设等工作也只能是指导、协调，并没有强硬的行政力，这使得新区和行政区以及功能区在管理体制、组织结构、事权财权上，还存在一定分歧，且短时间内难以融合。

总之，新区管理体制中各种问题的症结在于湘江新区党工委、新区管委会存在于现行行政体制环境下，从理论上讲具有规划、协调、指导等职责，但是在实际操作过程中，一方面它不具有实际的法律地位，即没有相应的管理权限，导致其职责不具有任何硬性的约束力，新区职责的履行只是空谈。另一方面，它又由于原来体制的影响，不能在短时间内形成适应新形势发展的各种制度，以保障改革进程的深入与成果的保持。因此，从结果上看，就出现了当前体制中的诸多弊端。

（二）国内经济功能区转型模式比较分析

根据国内经济功能区发展的经验，在目前的行政体制框架下，已有的转型模式有以下三种：经济功能区与行政区合并（二合一模式），经济功能区与行政区“一套班子，两块牌子”（一套二模式）、经济功能区管委会撤销或转为开发公司。

虽然开发公司的设立可以使得经济功能区没有了社会管理职能，社会管理事务由所在行政区负责，行政管理体制顺畅，但这种转变需要相应条件：一是功能区规模不能过大，否则开发公司无力管理；二是功能区所在的区或镇能够提供所需的公共服务，实施有效的社会管理。实际上，经过之前大河西先导区的多年发展，湘江新区已经成为相对成熟的复合型功能区，转为开发公司的可能性不大。

一套二模式，类似于合署办公，经济功能区和行政区的干部交叉兼职，这种体制兼具行政区的社会管理功能和功能区的经济开发功能，为提高行政效率提供体制保证。但其实行也有特定条件，如经济功能区范围与行政区的辖区大体吻合，或者功能区位于行政区范围内。功能区一旦扩张，这种模式将受到限制。一套二模式属于过渡性体制，目前还没有长期存在的制度依据。

二合一模式目前只有浦东和滨海新区采纳，但都实施的相对成功，对当地经济起到了引领和引擎作用。这种模式解决了管委会体制存在的法律定位模糊、行政权力不完全等问题，不会发生功能区与所在行政区在社会管理方面的属地管理矛盾问题，也减少了相邻功能区之间的恶性竞争和重复建设。但这种模式也需要一定的条件：经济功能区的社会发展较为成熟、教育、医疗、养老等公共服务的需求与城区接近，不是单一功能的经济功能区，单一任务管委会向多重目标的政府转变。二是经济功能区面积较大，人口较多，达到甚至超过区级政府所辖的规模，单一任务管委会已经难以协调跨行政区和跨行政层级的事项。从长远看，单独划片的经济功能区只要开发成功，迟早会发展成为新城区。因此二合一模式是经济功能区转型的一种重要模式。

（三）加速行政体制改革的总体思路和具体步骤

湘江新区改革是一个渐进的过程，管理体制创新的方向是区域行政一体化，为避免各区之间的无序竞争和内耗，有效解决区域内相互协作，协调发展的机制，必须通过立法方式来解决。其中关键环节是明确新区政府的法律地位，赋予与其地位、职责、任务相符的必要权力，使其承担的功能、职责与权限相匹配。这些权限包括干部推荐(任免)权、城乡规划管理权、财政预算管理权和土地规划管理权。依法强化新区政府在综合调控、统筹协调和分类指导方面的权威，理顺区域内部的府际关系。

现提出推进湘江新区管理体制改革的三种阶段性模式：现行模式（近期模式）、基础模式（中期模式）、目标模式（长期模式）。

1、现行模式——原体制稳步调整， 新体制大胆创新

这一模式还要维持3-4年，以抓住难得的发展机遇，快速推进开发开放的良好态势。（1）要解决湘江新区作为政府机构序列以及权限不配套的问题，明确湘江新区管理机构的职权和法律地位，确立其行政执法主体地位，强化新区政府综合调控、统筹协调和分类指导的权威，充分发挥在制定发展规划、统筹产业布局、推动产业功能区开发和基础设施建设、协调重大问题等方面的组织和领导职能。理顺新区内外部的府际关系，建立健全长沙市政府各部门与湘江新区条块互补、职能整合的工作机制。（2）开展湘江新区内部各功能区、行政区机构改革。推进机构改革。改革的难点在于理顺政府机构和层级关系，合理界定功能区与行政区的职权和事权。经济功能区的开发建设功能向行政区延伸，行政区的社会管理和公共服务职能按属地管理原则向经济功能区延伸。从建设服务型政府的目标出发，加快政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开的改革力度。（3）进行湘江新区社会事业管理体制改革，深化社区建设。合理界定政府和社会的功能边界，对社会事业的组织方式进行改革，将政府承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性的职能逐步转交给社会中介组织、社会公共服务组织和社区自治组织，同时，对现有事业单位的改革分类推进，搞好配套改革。（4）改革湘江新区政绩考核机制。对行政区、功能区建立指标不同的综合改革试验区政府考核机制，侧重于对湘江新区整体利益有益的指标。在统一经济社会发展计划的前提下，重点考核功能区对政策的执行和业绩完成情况，考核行政区对辖区内社会事务和公共服务的提供，，以及行政区、功能区之间的合作情况。

2、过渡模式——基于区域复合行政的中期模式

这一阶段应经历5至6年时间，与上一阶段工作的进展程度紧密相连，很多任务是前一阶段工作的延续。区域复合行政体制的主要内容是建立和完善区域治理的“三层制度”:在区域行政管理层面实行“授权制”，在区域公共事务层面实行“委托制”，在社会组织和区建设层面实行“自治制”。要认识到，行政区的边界是明确的，经济区的边界则是模糊的、变动的，两者的运行方式和发展规律不同。行政区和经济区概念的本质差异在于，前者重在“分”(行政划分)，后者则是“合”(经济融合)。

因此，这一阶段的主要目的是“强委、弱区、做实社区”，进一步强化新区管委会的权威，做到统一规划、统一政策、统一经济发展、统一政务服务，逐步提供跨区域的公共服务，为形成区域内两级管理体制、促进经济一体化、行政一体化奠定基础。

3、目标模式——基于服务型政府的长期模式

这一阶段的主要任务是：实现各经济区的社会管理职能全部剥离，专司相应的经济职能；各行政区全部职能上缴、转移或下放，进而取消行政区，区域重组为新型街道；构建湘江新区新型公共财政体制，建立湘江新区统一的人大、政协及司法等相应机构，成立完整意义上的湘江新区政府。其中的关键，是如何科学设计政府组织架构，压缩经济管理部门，归并城市建设管理部门，设置综合社会事务管理部门，建立起相应的辅助决策的资讯系统和智囊系统，建立独立的监督机构，切实形成服务型政府体制。

 

七、做大做强金融产业，强化金融服务实体经济功能

（一）湘江新区金融业存在的主要问题

1、缺乏全国性金融总部

湘江新区的金融机构目前主要以区域性分支机构为主，目前的少数金融总部相比全国性金融总部而言还不够大，业务能力也相对较弱。

2、金融机构对新兴产业、创新创业的支持力度还不够

其中尤为突出的是目前湘江新区内的创新型项目很难像北京、上海、深圳、杭州、重庆等地获得大量的风险投资支持，相关产业引导基金的运作能力和市场化程度也有待提高。

3、对互联网金融、绿色金融等创新性的金融业态支持不足

虽然湘江新区已有互联网金融、绿色金融企业入驻，但数量少、规模小、发展受限，对现有金融体系的补充和对实体经济的支撑都不足。主要原因在于政府有关部门缺乏有效的引进思路和扶持政策。

（二）推动金融业发展和金融中心建设的主要对策

1、把握湖南金融改革机遇，加速滨江金融中心建设，提升湘江新区金融业综合发展水平

一是紧密联系湖南省金融改革发展领导小组、湖南省人民政府金融工作办公室，争取将拟增的四块金融牌照落户滨江金融中心。

二是借鉴两江新区、广州等地的经验，构建全金融牌照体系支撑金融中心发展，运用网络小贷、互联网消费金融、民营资产管理公司、保险资产交易等新型金融牌照发放权，抢占先机，争取类似两江新区能够吸引阿里、京东、百度、苏宁等知名企业进入新区开办金融企业。

三是加大金融机构入驻滨江金融中心的吸引力度，推动滨江新城金融商务区、长沙金融后援服务中心、高新区科技与金融创新示范园建设。

2、创新产业引导基金模式与机制，支持现代产业体系建设

一是针对目前产业引导基金运作模式和运行机制中存在的问题，创新产业引导基金模式与机制，实现产业基金对现代产业体系的引导作用。增加创业投资资本的流动性，发挥政府引导基金的引导和放大作用。

二是推动产业引导基金建立新材料、先进装备、智能制造、节能环保、信息技术、生物医药、食品轻工业、文化创意等重点发展行业的子基金，并完善子基金市场化管理机制，确保子基金的市场化运作。

三是推动产业引导基金考核激励机制的市场化。政府管理部门出台相关政策，将产业引导基金纳入公共财政考核评价体系，而不作为经营性国有资产管理进行管理；对于参股设立的子基金所投资企业上市的，产业引导基金按比例所持股权可豁免国有股转持义务。

3、促使市场化投资机构落地新区，发挥直接投资在创新领域的支持作用

一是借鉴上海经验，推出投资风险补偿管理暂行办法，对投资于新区种子期、初创期科技型企业的创业投资机构进行风险补偿。

二是打造具有生态系统服务管理职能的梅溪湖基金小镇或岳麓山基金小镇，促进各类创业投资机构和私募股权基金落地湘江新区。

三是借鉴重庆经验，扶植类似“猪八戒网”的创新性平台，有效提升创投市场活力。

4、推进多元化信贷体系，支持科技中小企业发展

一是积极鼓励开展“股权+银行贷款”和“银行贷款+认股权证”等融资方式创新。支持银行业金融机构探索开展向创业投资、股权投资机构提供短期过桥贷款，在新区开展投资贷款联动试点。

二是引导科技信贷服务机制创新，推动金融机构参与高新企业科技创新。在贷款准入标准、信贷审查审批机制、考核激励机制、风险容忍度政策等方面，建立特别的制度安排。

三是鼓励科技金融机构创新，推动科技金融机构体系建设与完善。支持实力雄厚且有长期投资意向的民营企业在新区发起设立股权分散的民营银行，鼓励银行业金融机构在新区试点并设立科技信贷专营事业部。

5、构建绿色金融体系，支持两型产业建设

一是支持绿色金融工具创新，包括绿色信贷、绿色发展基金、绿色债券、绿色股指产品、绿色保险和碳金融等。

二是积极发展绿色金融，打造金星路绿色金融街区。推进绿色资产证券化，完善对节能低碳、生态环保项目的各类担保机制，探索高效、低成本抵质押权变更登记方式，提升绿色信贷资产证券化市场流动性。鼓励信用评级机构在信用评级过程中专门评估发行人的绿色信用记录、募投项目绿色程度、环境成本对发行人及债项信用等级的影响，并在信用评级报告中进行单独披露。

三是积极支持设立绿色发展基金。支持社会资本和国际资本设立各类民间绿色投资基金。支持在绿色产业中引入PPP模式，鼓励将节能减排降碳、环保和其他绿色项目与各种相关高收益项目打捆，建立公共物品性质的绿色服务收费机制。

6、加大互联网金融产业支持力度，鼓励互联网金融业态创新

一是依托政策优势与产业引导基金，引进、培育互联网金融龙头企业，鼓励各类互联网金融企业发展壮大。大胆尝试，探索利用政府引导基金促进互联网金融发展，加大对互联网金融企业的政策扶持力度，鼓励知名互联网金融企业落户新区。

二是鼓励融合创新，支持互联网金融产业稳步发展。鼓励银行与互联网金融企业进行深度合作，搭建银企合作平台，借助互联网企业技术、渠道优势，提供普惠金融服务，构建服务管理架构、增强平台建设能力、支持金融业务发展、提升产品研发能力、探索风险防范举措、提供大资管服务平台。

三是扶持互联网金融产业研究，加强互联网金融人才的培养。支持互联网金融人才自主创业及其创业项目孵化工作，建立互联网金融创业导师机制，扶持创新性企业成长。

四是规范市场秩序，引导互联网金融健康发展。支持互联网金融企业组建行业协会等自律组织，推进互联网金融行业信息披露工作，建设互联网金融信用信息交换与信息安全公共服务平台。

 

八、发挥区位优势，提升对外开放水平

（一）湘江新区对外开放存在的问题

湘江新区作为湖南省内的国家级新区，核心区面积仅490平方公里，存在区域发展空间受限，辐射带动能力不强，国际化程度不高，与国家重大战略对接不紧密等现实问题。

1、区域发展空间受限，对外贸易通道不便

湘江新区因地处内陆省份，本身又缺乏机场、港口、高铁等对外交通核心枢纽，对外交通成本高，进出口贸易发展受限。同时，上海浦东、天津滨海和重庆两江新区都拥有保税物流园、保税区等开放通关渠道，长沙市虽也已设立了金霞保税物流园，但在金霞保税物流园位于河东，湘江新区外向型企业通关依然不是很方便，在一定程度上制约了湘江新区对外贸易的发展。

2、辐射带动能力不强，对外经济合作不明

目前，湘江新区产业外向度不高。虽然对外贸易交流工作正在展开，但产品仍然以内销为主，未能形成对外竞争优势。重点对外产业发展不明确，缺乏投资、技术引进、知识密集型服务。

3、国际化程度不高，开放层次不高

尚未充分利用中国东盟自由贸易区、中韩自由贸易区、中澳自由贸易区、中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊等开放合作平台和机制。

4、与国家重大战略对接不紧密

在“一带一路”战略带来的贸易加速背景下，新区产业结构比较单一，尚未发挥产业比较优势。东南亚、南亚等国装备制造工业基础薄弱；中亚国家纺织业、食品工业、轻工业等比较落后，新区与“一带一路”沿线国家在产业结构方面具有较强互补性。

（二）湘江新区对外开放对策

1、加快对外开放通道建设

建设新区与金霞保税物流园等海关特殊监管区域的快速通道。争取在此基础上，申报以湘江新区为核心的中国（湖南）自由贸易试验区，建设国际物流基地、出口基地和国际贸易中心。

建设国际化互联通道。畅通黄花机场与新区的快速物流和客运通道，开展长株潭机场的规划研究，推动长沙霞凝新港、新康港与岳阳城陵矶港互通，开通长沙无水港——岳阳东南亚班轮、长新欧班列、长沙西经广西、云南至东南亚专列。

完善城际间交通基础设施。建成长株潭城际铁路、潇湘大道南延线等长株潭一体化综合交通工程；建设三环线快速化改造、西二环快速改造项目；推进北横线、南横线建设形成市域交通骨干通道；推进长益高速复线等区域联络工程。

2、加强对外经济发展与合作

推进“国家跨境电子商务综合试验区”规划与建设。加强区域经贸合作与交流，积极开展中介招商。吸引外资进入新区智能制造、移动互联网、大数据、医疗、商务服务等产业。

瞄准中亚-俄罗斯-东欧、南亚、东南亚、西亚-非洲、大洋洲-南美等重点区域，推动产业化住宅、工程机械、环保机械、农业等重点产业“走出去”。

3、加快国际化进程，提升开放层次

拓展国际合作空间。发挥文化创意、新能源汽车、工程机械等产业优势，充分利用发挥亚欧水资源研究利用中心、中意设计创新中心等合作平台作用，积极争取举办中非论坛等国际级论坛节会，与湖南、长沙友好省州、城市加强对外经贸文化合作交流，提升国际知名度和影响力。

优化对外开放环境。建立健全走出去支撑体系，推动新区具有优势的装备制造、新材料、工业住宅等产业和企业走出去，如长沙远大住工苏里南基地等。建立健全制造、研发、销售、物流、结算五大中心功能体系，率先开展贸易多元化试点。

4、扩大湘江新区，推进联动发展

对湘江新区扩规，推进市域联动发展。扩大湘江新区规划范围，提升各功能区环境承载能力，积极应对“一带一路”产业需求。按照产业联动发展、基础设施联动建设、资源要素联动配置、生态环境联动保护的要求，实现与长沙东部开放型经济走廊、长沙县、浏阳市的互动发展。

推进区域联动发展，形成湖湘特色产业结构体系。以地铁、城市轻轨、城际公路建设为重点，向南加强与株洲、湘潭的联动，向北推进与岳阳和环洞庭湖生态经济区的联动，向西推动与益阳、常德、娄底的联动，突出产业合理分工，形成“生产、研发、经营适度分离”的产业体系。

融入长江经济带，迎来发展新机遇。国家区域经济发展重心向内陆转移，新区地处长江中游，是承接沿海转移产业的首选之地。促进物联网、大数据、云计算、移动互联网与传统产业、转移产业跨界融合，引导产业加快向中高端迈进。

 

九、积极争取释放更多政策红利

为了使湖南湘江新区建设与发展达到预期目标，除了宏观策划与不懈努力，还需要中央及省市各级政府给予更多的政策支持：

（一）探索行政区与功能区融合发展的体制机制

湘江新区的行政管理体制改革不同于浦东新区等其他经济功能区，要充分考虑区域内功能区和行政区在空间上重叠的特点，同时要尊重历史发展，考虑原有体制形成的路径依赖，以此设计湘江新区管理体制创新的架构。因此湘江新区要创新行政管理方式，将探索行政区与功能区融合发展的体制机制，根据需要赋予新区市级和部分省级经济社会管理权限。形成协同管理、精简高效、权责一致的管理模式，推进政府治理能力现代化。建议有关部门能够就此问题组织专项课题进行研究和讨论。

（二）扩大湘江新区规划范围

为了促进湘江新区对外开放，打造内陆对外开放高地，提升湘江新区发展空间，并更好地与“长江经济带”、“一带一路”等国家重大战略衔接，可考虑将湘江新区规划范围扩大至北面的长江入江口。但因湘江新区的扩规涉及到国家对于湘江新区范围的认定、湘江新区总体发展规划的调整，以及相关区域行政关系协调等重大问题，建议有关部门对湘江新区扩规问题组织专项研究。

（三）争取建设用地计划指标实行省级单列和差别化管理

根据湘江新区建设实际情况，争取国家在安排土地利用年度计划、城乡建设用地增减挂钩指标等方面，对湘江新区进行适当倾斜。在符合土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划、水资源综合规划和林地保护利用规划的前提下，对新区建设用地、占用征收林地计划指标实行省级单列和差别化管理。

争取湖南省土地利用指标优先保障湘江新区合理用地需求，对新区建设用地计划实行单列，新区内耕地（包括连带农田水利等农业基础设施）占补平衡在长沙市或全省范围内统筹解决。并支持湘江新区申报列为国土部开展城镇低效用地再开发试点。

（四）放开户籍管理，吸引高素质人才和技能型人才流入

为达到长沙市城市总体规划所确定的2020年城市规模发展目标，长沙市应该放开户籍管理限制，鼓励人口流入，也有利于增加湘江新区的人气。尤其是应该根据湘江新区的产业发展定位，采取相应配套的人才引进政策吸引相应的高素质人才和技能型人才，并随着人口流入带来资金、技术、企业等，提升湘江新区发展规模。

（五）建立湘江新区大气污染物协同减排试点

现行的“属地式”总量减排模式不能适应湘江新区大气污染物减排合作机制的需求，跨行政辖区的污染源排放无法主动控制、部门间协调难，由于区域间污染排放与污染控制成本差异，“单打独斗”的减排和质量改善效果不佳。地区间的污染物削减成本和收益不对等，无法通过区域最优达标路径来进行整合管理，无法使环境治理投资的最大化效益或最小化区域环境质量达标。建议构建湘江新区本土化空气质量大数据模型系统，搭建大气污染减排与空气质量响应模拟平台；根据空气质量模型模拟分析的结果设定空气质量达标状态下的区域减排指标即减排总量。建立明确合理的排放权初始分配机制，进而具体地确定每一种排放源的减排量，以及为实现减排目标所采取的切实可行的控制措施。结合区域社会经济发展状况，以节约控制成本为目标进行减排方案的优化，实现多种大气污染物、多部门协同减排的成本效益最优化。

（六）设立湘江新区绿色发展基金

湘江新区的规划中已明确从2016-2020年新区本级财政出资50亿元，园区配套20亿元，发起设立了700亿元的产业发展基金和重大战略项目投资基金。节能环保绿色产业不仅是现代服务业的代表，同时也对新区的生态绿色特色提升有显著的促进作用，然而目前新区现有环保产业多以传统污染处理技术服务为主，很少涉及洁净技术和资源综合利用技术，建议在700亿元的产业发展基金中单独设立“节能减排补助资金”、“可再生能源发展专项资金”等节能环保领域专项资金，支持绿色清洁生产，推进传统制造业绿色改造，推动建立绿色低碳循环发展产业体系，鼓励企业工艺技术装备更新改造。同时，绿色产业基金将以市场化方式运作，优先支持中新绿色发展合作的典范项目，有效带动民间和社会资本投入，进一步提高资金使用效率。

（七）积极推动新区金融改革创新

将湘江新区纳入绿色金试点地区；将湘江新区纳入投贷联动等创新业务试点地区。

将拟增的四块金融牌照落户滨江金融中心；对落户湘江新区的金融企业优先发放网络小贷、互联网消费金融、民营资产管理公司、保险资产交易等新型金融牌照；对优质创业团队开放互联网金融企业工商注册，对有影响力的投资公司开放投资公司、资产管理公司工商注册。

（八）申办国际会议与展会

争取中国财富论坛落户湘江新区，并争办《财富》全球论坛、中非论坛等国际级论坛；争取将“绿色信贷年会”、“中国互联网金融年会”等国际和国家级金融会议安排在湘江新区召开；积极申办中小企业高峰论坛、全国乡村旅游博览会等会议和展会，不断提升湘江新区的国际知名度和影响力、促进相关产业的发展。