报送《关于加强我市政府“智库”建设的建议案》

市委、市政府：

　　为全面贯彻落实党的十八大精神，进一步提升决策的科学化民主化水平，促进南京经济社会发展，根据南京市政协十三届一次会议《关于加强政府“智库”建设的建议》的提案，近期市政协围绕这一问题开展了专题调研。调研报告经市政协十三届三次主席会议审议通过，形成了《关于加强我市政府“智库”建设的建议案》。现将建议案送上，请领导阅示。

政协南京市委员会
2013年4月3日

关于加强我市政府“智库”建设的建议案
(南京市政协十三届三次主席会议审议通过)

　　从国家或城市发展到政府能力建设，再到国际战略，地方决策，智库的作用日渐凸显，不同程度地影响着经济社会的发展进程。智库不仅成为影响政府决策的重要力量，同时也成为衡量一个国家或城市软实力的重要尺度。党的十八大报告指出，“不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力，是党巩固执政地位、实现执政使命必须解决好的重大课题。”近日，在李克强总理主持召开的新一届国务院第一次全体会议讨论通过的《国务院工作规则》中强调“完善行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”，“研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，并经研究、咨询机构等进行合法性、必要性、科学性、可行性和可控性评估论证。”面对新时期新问题，作为地方政府要保持一个城市经济社会健康、快速、可持续发展，维护和保障群众根本利益，需要加强地方政府“智库”建设，不断提高政府行政决策的科学化、民主化水平。

　　一、国内外“智库”建设的主要经验

　　智库又称头脑企业或智囊机构、顾问班子，是指专门从事开发性研究的咨询研究机构。它将各学科的专家学者聚集起来，运用他们的智慧和才能，为社会经济等领域的发展提供满意方案或优化方案，是现代领导管理体制中的一个不可缺少的重要组成部分。

　　1、国外智库的主要特征。以美国为代表的西方社会，受“参与型政治文化”主导，鼓励政治精英和社会各阶层民众在智库中发挥作用，政策制定者也需求和依赖于前瞻性、独立性的政策信息。因此，将智库视为继立法、行政和司法之后的“第四部门”。其主要有以下几个特点：一是咨询活动的实用性。西方智库一般不搞纯理论的研究，而是注重对具体的、与社会经济生活密切相关的实际问题进行调查、研究和咨询，非常重视其咨询的实用性、有效性。二是政府智库是人才培养交流的平台。智库不但重视高素质人才的吸引和选拔，也十分重视研究人员的培养交流，既保护智库旺盛的思想活力，也为政府培养大量高素质的决策者。三是咨询业务开展的相对独立性。西方智库根据政府需要，对各自专业领域的问题进行研究，一般采取政府招标，委托智库自主研究，智库能恪守思想独立、资金独立和政治独立的行业规范，不受任何社会力量和利害关系左右，研究结论均不受制约于政府，保证了咨询服务结果的客观性和科学性。四是智库具有教化功能。智库一般的研讨会都对公众开放，这样既可以提升自身的知名度和扩大影响力，又能潜移默化地影响社会公众接受和认可自己的政策和理论，从而造成有利于这些理念实施的社会民意基础。

　　2、兄弟城市政府“智库”建设经验。随着国际形势的日益复杂，我国智库迎来了新的发展时期。近年来，各地高度重视并强化政府“智库”建设。从广州、昆明、武汉、深圳、杭州等专家决策咨询工作开展较好的城市来看，具有以下几个共同的特点：一是将决策咨询纳入法定程序。一些城市的领导十分重视发挥专家咨询和人民政协在决策科学化和民主化中的作用，积极将重大政策和重大项目决策咨询纳入法定程序。二是有较为完善的组织机构。一般都根据工作开展的需要，成立专门的办事机构，以便有充足的人力保障各项工作的顺利开展。三是有较广泛的专家来源。不仅有本地区的专家，更有国家层面甚至国际方面的专家，不仅有理论方面的专家，更有工作在企业等一线具有丰富实践经验的专家、企业家等。四是有发挥咨询者参与积极性的机制。一些城市不仅将专家决策咨询列入重大决策必经程序，而且建立了常规的咨询建议提出制度及激励机制，使决策咨询专家愿意参与到决策咨询工作中去，发挥了专家决策咨询机构的作用。五是有较充足的经费保障。决策咨询工作做得较好的城市一般都有较充足的经费，保障决策咨询、课题研究、交流活动等各项工作顺利开展。

　　二、我市政府“智库”建设存在的问题

　　对照国外政府智库和国内先进城市的经验做法，我市政府“智囊团”的统一协调工作体系尚未建立，相关问题主要集中在以下四个方面：

　　1、研究力量分散、职能交错。一是研究力量分散。从我市市级研究机构来看，主要包括市委、市政府、市人大、市政协的4个研究室，以及市参事室和市社科院等机构，另外市发改委、市建委等部门也设立研究处室。由于各研究机构的设置和职能定位不一，研究资源又没有进行有效整合，造成经费保障和人力资源普遍不足，且存在多头组织、力量分散、课题重复的现象，各研究部门研究侧重点不明确，加上信息沟通不畅，对经济社会的实时动态掌握不够，研究成果存在滞后性，及时性、针对性不强，成果没有共享机制。二是参与决策的机制不完善，研究成果的转化率不高。当前，很多重大事项的调查研究、综合规划、方案论证、咨询建议等前期工作由职能部门全权负责，其结果是部门利益往往会自觉不自觉地影响重大事项的决策和执行，研究部门往往很难对科学决策产生积极影响。此外，研究机构一般除领导交办的少量任务外，大部分时间都是自找研究题目，由于不能准确、及时地掌握领导的意图或对全市情况缺乏全面深入的了解，所以调研成果很难转化为决策，没有很好地发挥参谋助手的作用。

　　2、专家学者的咨询作用发挥不够。我市1988年就成立了经济社会发展咨询委员会，主要参与每年《政府工作报告》及市委、市政府一些重要政策出台前的咨询工作。从运行效果看，专家咨询作用未能得到充分发挥。一是没有形成全市统一的专家资讯库，全市不少部门都有自己的咨询委员会，但专家的构成主要集中在南京的高校，相对固定，国家层面和外省市的很少，国际层面的专家更少。二是全市没有形成统一的咨询专家机制，咨询力量尚未得到有效整合，造成咨询重复，实用性、应景型的咨询较多，活动开展和课题研究缺少经费保障，难以调动专家积极性。三是没有形成对重大决策和项目决策咨询的制度，咨询或委托调研课题工作开展较少。即使有，大多是为了满足眼前工作的需要。从全市看，仍处于分散状态，缺乏全面性、深刻性、系统性，缺少前瞻性、针对性、可操作性强且有机统一的咨询调研成果。

　　3、决策咨询成果的质量水平不高。开展咨询调研时，存在沉不下身去调查问题，静不下心来研究问题的现象，造成高质量高水平的调研材料少。一是学习不够，对国家政策、法规、省市领导工作要求领会不深刻、不全面，喜欢上网搜索相关的内容，照搬、照套他人经验，报告空话、套话多，没有用数据说话。二是深入实际不够，研究情况掌握不准，满足于应付任务，提出的建议质量不高。对南京的情况了解不深不全，满足于看材料、听汇报，写出的调研材料只看到表面问题，而没有触及产生这些问题的本质，大多是“头疼医头、脚疼医脚”。三是提出的建议高度不够。不少调研成果眼界不宽、思路不宽，就南京研究南京，对国际和国内的形势掌握不多，更不太参与国际性、全球性课题的研究，缺乏话语权，造成研究的深度不够、前瞻性不强，不适应新时期城市发展的需求。四是发挥专家学者的作用不够。请专家来座谈，会前沟通不够，造成专家对研究课题了解不全面，准备不充分，座谈时发言针对性不强，甚至有的是大而空，缺少有价值的意见建议，对提升实际工作的水平帮助不多。

　　4、汇集、培养人才并发挥其作用的机制尚未建立。由于缺少完善的人才汇集、培养机制，人才的“请进来”和“走出去”落实得不到位，导致咨询人员的整体素质难以满足工作的需要，作用难以发挥。一是没有引入市场机制。缺乏经济杠杆效应，造成参与我市咨询调研的专家学者来源较窄、层次不够高，尤其缺乏国内知名乃至国外的高层次专家；缺乏完善的课题招标系统，专家学者开展咨询研究的经济效益难以有效保证，造成其研究主动性不强，与南京发展的切合度不高，研究成果对推动我市发展作用有限。二是没有建立人才培养机制。对于现有机关内的研究人员，没有系统有效的培养机制，造成研究人员的自身研究能力不强，与专家学者沟通能力欠缺，无论是自主研究还是为咨询研究服务的水平都有待提高。三是没有建立人才汇集机制。咨询调研的人才，除了专家学者和机关研究人员，还应包括企业等社会各界以及机关退养、退休的一大批理论素养好、实践经验丰富的同志，缺乏这方面人才的汇集机制，不利于研究的全面性、系统性，有时会造成研究成果专业性、理论性有余，而实用性、操作性不足。

　　三、政府“智库”建设的定位

　　根据国内外智库建设的经验，立足我市经济社会发展实际，我市的智库应具备以下功能：

　　1、服务政策的制定。注重研究的实效，不作书斋式或纯理论式的研究，注重对具体的、与经济社会生活密切相关的实际问题进行调查、分析、研究和判断，重视智库咨询的针对性、实用性、有效性，使高质量、专业化的研究成果服务决策。对政府当前面临的较为复杂、棘手的问题进行分析，提出政策建议和寻求解决方案；对长远问题进行深入思考和系统分析研究，提出前瞻性、战略性的思路，构筑知识与行动间的桥梁，影响公共政策的制定。

　　2、评估政府的运作效率。承担评估政府在社会公共事务中的运作效率或检验政府的运作是否达到预期目标的功能，并提出改进建议。开展政策评估功能，针对市委市政府出台的重大政策，开展政策评估，适时调整决策，使决策更为科学。开展重大项目前期评估工作，通过组织专家对重大项目前期的进行综合评估，使项目投资和建设更合理。

　　3、培养和储备人才。参照国外政府智库的建设经验，使智库成为向全市各部门输出具有丰富专业知识和综合能力后备人才的培养基地，使他们成为高层次的决策参与者或决策者；使智库成为全市政府公务人员的培训基地，使他们掌握更为科学合理的决策思想和方法。

　　四、对加强我市政府“智库”建设的主要建议

　　世界发展的经验表明，无论是一个国家还是一个城市的发展，不仅需要丰富的自然资源、先进的制造设施和技术以及充沛的财力支持，更需要智力的支撑。因此，我市要全面贯彻落实党的十八大精神，保持经济社会健康、快速、可持续发展，就应该高度重视“智库”的建设，高度重视决策的科学化、民主化。当前和今后一段时期，我市要把发挥“智库”作用作为一项重点工作来抓，充分借鉴国内外成功经验，创新研究平台，改进研究内容、方法和机制，同时更好发挥人民政协在推动我市经济社会发展中的智库作用，形成互补态势，建立一个多元化和富有竞争性的决策咨询系统，更加积极主动、创造性地为市委、市政府科学决策、民主决策提供优质服务。

　　1、整合市级决策研究力量，形成务实高效、协调有序的研究格局。建议考虑以下两种改革方案：

　　方案一：立足全面整合，采取一步到位式改革模式。全面梳理市级决策研究力量，建立由市领导挂帅、市级有关部门主要领导组成的“南京市决策研究协调委员会”，对全市的决策咨询研究工作实施统一领导。同时，设立协调委员会的办事机构——“南京市经济社会发展决策研究中心”，对全市的决策咨询研究工作实施统一管理。主要职能是拟定市级课题研究计划，推进课题招标、市领导交办课题的研究工作，并设置专人负责项目策划，并赋予其政策研究的协调权和研究成果的评估权，实现由研究工作者向研究工作者与研究工作的组织管理者“一身二任”转变，增强服务决策的职能。同时，参考武汉市的做法，成立由市委、市政府牵头，企业、院校参与的智库联盟，为政府智库提供有益补充。

　　方案二：立足现有的工作基础和机构设置，采取渐进式的改革模式。尽快健全全市统一的“大调研”网络，加强市委政研室、市政府研究室、市人大研究室、市政协研究室、以及市政府各部门、各区县的沟通联系，建立有效调研考核机制，最大限度地整合研究力量，产生更多优秀的调研成果，形成多点联动的工作格局。此外，要适应网络时代进入到微博时代的需要，加快政府智库建设的转型，赋予政府智库以教化功能，在人才培养、成果发布和社会影响等方面下功夫，推动市民接受和认可南京发展战略和政策措施，夯实推进率先大业的民意基础。

　　2、实施外脑智库计划，进一步发挥专家学者的咨询作用。要以更大的视野来网罗人才，集中在宁大专院校的专家学者、政府的智力研究型官员、人民政协组织中的各类人才，构建一个高端有效的专家库。一是调整专家结构。人员构成坚持“专业化、年轻化”原则，减少高校决策咨询委员的数量，增加科研机构专家。特聘国家层面的专家及少量外籍专家，为我市提供更高层次的决策动向。更多地聘请曾在各级政府工作并获得突出成就的研究型官员，以及在市场竞争中取得优秀业绩的企业家参与到决策咨询工作中来。二是加强与在宁高校、科研院所的课题合作。结合年度工作中心和领导关注点，研究制定一定数量关系南京长远发展，或跨部门、跨行业、跨学科的重大调研课题，与在宁高校、科研院所建立长期合作关系。三是加强与专业机构的联系合作。采取购买服务的方式，制定系列调研课题，委托专业权威机构限时完成。与省市城市调查队、互联网网站等有关媒体合作，将调查走访、数据统计等面广量大的工作外包给专业力量，提升调研工作效率和调研成果的权威性。

　　实现以上目标，在具体操作层面上，可以突出“一院、一网、一库”建设。“一院”：即与南京大学合作，建立一个从事重大行政决策研究的非盈利性的综合性政策研究机构，并给与资金支持，使其围绕南京经济社会发展开展独立研究，提出具有创新精神和实用性的政策建议，为党委决策和政府行政服务。“一网”：即整合南京各种咨询网络资源，打造具有地方特色的网上高端“智库”平台，为专家学者、各界群众建言献策、提出意见建议提供网络空间，成为民生决策的民意征集、专家咨询、评估论证的重要途径。“一库”：即整合南京现有各类专家学者库，建立一个动态、高端、具有集成意义的容纳海内外各类顶层人才的电子人才库，既为南京当前发展出谋划策，又为南京未来发展储备人才，提供人才支撑。

　　3、发挥人民政协独特优势，努力成为党政决策的重要“智库”。人民政协是我国协商民主的重要特色和制度平台。这种制度设计降低了民主成本，提高了民主效率，使执政党最大限度地听取民意、集中民智，在此基础上实现科学决策。人民政协由界别组成，涵盖了社会各界的精英和代表人士，政协位置超脱，较少受部门利益限制，研究工作具有独立性、自主性和客观性，可以比较客观地针对经济和社会生活中的重点、难点、热点等问题谋方略、求对策。人民政协有从全国到镇的网络系统，可以吸收来自方方面面的信息，深入了解民情、广泛集中民智，反映群众的不同意见、主张和诉求。政协委员是各党派、各阶层、各界别、各团体、各条战线上的代表人物，或是担任及曾经担任各种领导职务的领导成员，或是具有真才实学的专门人才，能够对一些宏观的长远的问题、重大的规划性问题、深层次的前瞻性问题进行深入研究，作出深刻的分析和判断，提出理性的建议和对策。党委、政府要善于运用政协组织的独特作用，拓展全市“智库”建设平台，推动全市“智库”的差异化发展，为全市“五位一体”的建设增加强有力的智力支撑。

　　4、让“智库”真正参与到决策中来，提升党政决策的科学化民主化水平。加快构建“智库谋划、部门决断”的合理分工决策平台，完善智库参与决策的机制，使决策咨询论证成为重大决策程序的必经环节。出台《重大政府决策专家咨询论证办法》，完善相应的程序规定，对政府公共决策特别是重大决策过程进行严密、科学的规范化设计。落实《政府投资项目咨询顾问聘请方案》，遴选、聘请组成专家顾问团和机构顾问团，依托市发改委、科委、规划局、住建委等部门，成立顾问团的专门管理机构和经济、科技、城市规划建设顾问组，参与对政府投资项目的可行性、技术领先性进行前期规划评估，对项目融资模式、商业赢利模式、运行管理模式等进行策划，提高政府科学决策水平。

　　5、完善工作机制，为我市的智库建设夯实基础。一是完善人才机制。加强部门与研究机构人员交流，优先引进有实际工作经验的人员补充到研究人员队伍中来。把调研岗位培训作为人才培养的必经途径，推进研究人员到部门或区县挂职锻炼，提高研究人员结合实际的研究水平；改善全市各研究机构工作条件，积极采取干部培训、外出考察、交流挂职等措施，提高调研工作人员研究能力和服务调研的水平。二是完善激励机制。制订奖励办法，鼓励专家积极开展决策研究与咨询活动，对创新性强、切合实际、已被采纳或部分采纳的决策研究与咨询成果，经评审给予奖励。三是完善保障机制。要保障好研究经费。设立全市政府智库建设专项经费，用于全市决策咨询研究。建立专项经费的使用制度，全面引入课题招投标机制，同时，构建政府购买服务机制，规范资金使用程序，提高资金使用的效率和质量。